为妥善解决我县被征地农民的就业培训和社会保障问题，维护其合法权益，保持社会稳定，促进我县经济又好又快发展。在深入学习实践科学发展观活动中，对我县被征地农民的生活保障情况进行了调研。

　　一、基本情况

　　随着经济社会的不断发展和我县城镇化、工业化建设步伐的加快，非农用地需求不断增长，自土地承包到户以来，全县因国家重点项目建设、城镇项目建设等被征收征用土地共4490亩，其中，耕地4227亩。所有征地涉及51个村委会235个村民小组3301户农户11094人，其中1—18岁2938人，18—60岁6881人，60岁以上1275人。其中XX年至XX年7月共征地358亩，其中耕地341亩，占所征地的95%。所有征地涉及9个村委会36个村民小组259户农户852人，其中1—18岁218人，18—60岁563人，60岁以上71人。

　　（一）基本失地人口情况。征收、征占用土地后失地农民中基本失地（人均耕地不足0.3亩）1284户4446人，其中1—18岁1058人，18—60岁2847人，60岁以上541人。基本失地农民生活现状为：上升型120户、持平型903户、贫困型261户。其中XX年至XX年7月，征收、征占用土地后失地农民中基本失地31户108人，其中1—18岁31人，18—60岁66人，60岁以上11人。基本失地农民生活现状为：上升型5户、持平型13户、贫困型13户。

　　（二）完全无地人口情况。征收、征占用土地后失地农民中完全无地644户2209人，其中1—18岁632人，18—60岁1331人，60岁以上246人。完全无地农民生活现状为：上升型57户、持平型303户、贫困型284户。其中XX年至XX年7月，征收、征占用土地后失地农民中完全无地61户220人，其中1—18岁54人，18—60岁146人，60岁以上20人。完全无地农民生活现状为：上升型4户、持平型33户、贫困型24户。

　　（三）征收征用土地的补偿情况。因项目建设的补偿情况。1998年以前征地以货币补偿为主，补偿标准不等。少部分农户采用减免农业税（费）的方式补偿；1998年以后的征地主要实行货币补偿和办理农转非的方式进行安置，标准根据地块等不同而不等，最高时曾达6万元/亩，大多数为2万元/亩。另外，落实农转非2263人，其中安排就业114人。落实最低生活保障839人（户）。其中XX年至XX年7月，落实农转非48人，其中安排就业16人，落实最低生活保障40人（户）。

　　XX年11月以前征地实行货币补偿，补偿标准不等，最高达6万元/亩，大多数在2万元/亩左右。XX年11月至XX年7月，按县人民政府第5号公告规定的标准对建设征收土地及附着物进行补偿，具体标准为征收水田、菜地的规划区内24000元/亩，规划区外的坝区、乡镇政府所在地2XX元/亩，其它地区19800元/亩；征收旱地规划区内10000元/亩，规划区外的坝区、乡镇政府所在地9000元/亩，其它地区7700元/亩。XX年7月，县人民政府发布了28号公告，对大瑞铁路永平段建设用地征收及拆迁补偿标准作了新的规定。

　　（四）被征地农民的安置情况。对被征地农民的安置，采用货币安置、就业安置和土地安置的方式进行。一是货币安置。这是目前采取的主要安置方式。征收土地的补偿费，除原老街的部分村、社按一定的比例提取少量的费用外，其它乡镇全部兑补到农户。二是宅基地安置。对部分拆迁户，在进行货币补偿的同时，还实行宅基地同面积兑换的方式进行安置。三是办理农转非手续和就业安置。按征收0.5亩耕地办理1人农转非，共办理农转非2263人。从XX年起，实行户籍制度改革后，不执行农转非政策。同时，由用地单位为土地被征收的农户提供就业岗位，安排了114人就业，但这样安置的方式很少。四是最低生活保障。对生活困难符合享受低保条件被征地农民给予最低生活保障，被征地农民中享受最低生活保障有839人（户）。

　　二、存在的问题

　　土地是农民的命根子，是农民生活的最基本的保障，是农村稳定的基础。失去了土地，农民就没有稳定的生活保障。如果农民在失地后没有得到合理的安置，就会造成大量失地农民变为介于农民与城镇居民之间新的社会弱势群体。土地征用不仅没有富裕农民，而是造成了大批农民失地失业；不仅没有缩小城乡差距，而是扩大了社会不公，在构建和谐社会的今天，已成了农村社会的不稳定因素。目前存在的主要问题是：

　　第一，补偿费用偏低，失地农民安置难。土地补偿费和安置补助费标准只考虑了土地的历史产出和收益，以及不降低“农民”的生活标准，没有充分考虑到被征地农民成为新居民后生活消费水平必然提高的客观事实。目前每亩水田的全部补偿费大约在2万多元，也就相等于一个普通公务员1年的工资。现在农民没有土地了，生活成本又在不断的提高，他面对城镇生活的时候需要开销，所以补偿费也是杯水车薪的。由于现在的补偿标准没有充分考虑工业化、城镇化和现代化给被征地农民带来的深刻变化，既解决不了被征地农民的基本生活，更解决不了培训就业和社会保障问题。

　　第二，整体素质不高，失地农民就业难。土地依然是绝大多数农民、特别是大龄农民的最基本的就业岗位。由于历史的原因，大部分大龄农民的文化素质和知识水平相对低下，在竞争激烈的劳动力市场中，他们是弱者。面对激烈竞争的劳动力市场，农民失地就意味着他们失去了最基本的就业岗位。文化程度不高、缺乏非农就业技能的失地农民，在就业方面明显处于劣势地位。自谋出路的失地农民自谋职业困难，目前有相当一部分处于失业和半失业状态。

　　第三，经济收入不稳定，失地农民保障难。土地是农民的基本生产资料，征用土地必然影响农民的生计。土地被征用后，有些农户能较好地运用得到的补偿资金自主创业，生活稳定并有较大提高。对大部分被征地农民而言，他们的生活水平总体上呈现“先高后低”的特征。在土地被征用之初，生活水平普遍得到提高。有的失地农民闲居在家，打牌、打麻将，甚至赌博成为日常生活的主要内容。几年下来，正事没干，钱也花光了，技术也没学，种地没土地，工作又没有，生活一下子陷入困境。有的失地农民都把土地补偿费用到住房的建设修缮、婚丧嫁娶、购置生活消费品，以及清偿债务等方面，没有将补偿费用于生产经营，导致失地后往往也就丧失经济收入来源。随着时间的推移，被征地农民的生活水平将会因就业发展能力、社会转型能力等等，导致生活水平出现很大的差异。特别是以土地经营为主、文化程度较低、社会转型能力较差、消费没有计划靠征地款来维持生计的被征地农民，几年后征地款“吃”完，其最终结果往往是生活没有保障。

　　第四，相应的制度不健全，失地农民管理难。土地既是农民的基本生产资料，也是农民最可靠的生活保障。在当前整个社会就业压力增大、社会保障制度还不健全的情况下，土地一旦被征占，就意味着农民失去了基本生存保障。农民失去土地以后，没有低保，没有社保，处于无地、无业、无保障、无创业资本的“四无”状态，造成了“种粮无地、就业无岗、社保无份”的情况，生活在城镇的边缘，导致失地农民大量转化为城市贫民，在就业、子女就学、社会保障等方面又享受不到有关优惠政策，不仅计划生育等政策执行难，而且影响到城乡社会稳定，制约着城镇化、工业化的发展进程。

　　三、对被征地农民基本生活保障的建议

　　根据国家的相关政策，结合我县的实际情况，对被征地农民生活保障方面的建议和措施如下：

　　（一）依法提高征地补偿费用。土地对于农民来讲具有三项基本功能，即：所有权功能、就业功能和保障功能。同时土地也具有效益延续功能，只要土地在，农民可以祖祖辈辈的依靠土地生活下去。因此，征地补偿必须以土地的市场价值为依据，不能以侵害农民利益为代价降低建设成本。要按照“土地能换到农民的保障” 的原则，根据被征土地的原有收益、未来用途、区位、质量、供求关系等综合因素，结合当地城镇居民社会保障水平和被征地农民未来生存发展的实际需要，依法制定评估办法，合理确定征地补偿标准，以建立失地农民社会保障的基本经济条件来确定对失地农民进行合理补偿的依据。按照安置农民的实际社会成本，制定出补偿安置最低标准，改进补偿费的分配方法，完善补偿机制。

　　（二）采取灵活多样的补偿安置方式。要改变目前一次性货币安置为主的做法，采取形式多样的补偿安置方式，给被征地农民提供一条能够确保长期生计的出路。一是预留地安置。政府在征地时为完全失地的农民代征15%左右的土地，进行统一规划开发，建盖标准厂房、市场等用于租赁、经营或作价入股，以保证失地农民的长远生计。二是采取土地流转的方式（转让、租赁、作价入股等方式）。将收益的50%用于被征地农民的社会保障，剩下的收益小部分用于集体经济的发展壮大，其余直接分配给农民。三是实行宅基地安置。对完全失地农民补偿0.3——0.2亩的宅基地，一方面解决被征地农民的居住问题，另一面方面可建盖房屋可用于出租，增加收入。四是制定合理补偿费用分配机制。可将征地补偿安置费的一部分发放给被征地农民，保障其当前的生活需要，另一部分作为被征地农民的社会保障专项资金，解决被征地农民的保障问题。

　　(三)认真做好被征地农民的就业和社会保障工作。

　　大力推进被征地农民的就业培训和社会保障工作，是解决目前失地农民存在问题的关键。要从统筹城乡经济社会和谐发展的高度，将被征地农民的就业培训和社会保障纳入全县国民经济和社会发展规划及年度计划，结合被征地农民特点与需求建立与之相适合的社会保障制度，采取有效措施落实就业培训和社会保障资金，促进被征地农民实现就业和融入城镇社会，确保他们的生活水平不因征地而降低，长远生计有保障，实现“以土地换保障、以保障换就业,以就业促发展”的良性循环发展机制。做好被征地农民就业培训和社会保障工作要以劳动年龄段内的被征地农民为就业培训重点，以大龄和老龄人群为社会保障重点。

　　1、着力解决被征地农民的就业问题。

　　首先，转变被征地农民的就业观。大部分的被征地农民对就业缺乏市场意识，存在着“等、靠、要”思想。因此，要通过宣传教育帮助被征地农民树立与市场经济相适应的新的择业观念。

　　其次，建立健全被征地农民再就业培训机制。农民失去土地后，客观上需要从农业转向其他行业。除去合理支付货币补偿以外，还应考虑到失地农民的长远利益。要在劳动就业方面给予就业指导、组织劳务输出，安排专门的资金，开展针对被征地农民的特点有计划、有步骤地、多层次的职业培训，提高劳动者素质和技能，提高被征地农民的就业竞争能力和创业能力，使更多的失地农民通过就业培训打开就业渠道，为失地农民再就业创造良好的条件。

　　再次，做好就业援助工作。按照云南省人民政府“贷免扶补”的就业带动创业政策的要求，将有劳动能力和就业愿望的被征地农民分类纳入城乡就业体系，提供相关的就业服务和再就业政策扶持。

　　第四，加大安置被征地农民就业的力度。一是用地单位直接提供就业岗位，按一定比例优先符合就业条件被征地农民就业。二是积极开发公益性岗位，优先安置“4050”人员及其就业困难的被征地农民就业积极开发就业岗位，解决就业弱势群体的生活和就业困难。

　　2、建立被征地农民社会保障制度

　　根据《云南省人民政府关于印发云南省被征地农民基本养老保障试行办法的通知》（云政发〔XX〕226号）等文件的有关要求，结合我县实际，采取基本生活补助、建立被征地农民基本养老保险和最低生活保障制度的办法，妥善解决被征地农民的社会保障问题。

　　（1）建立被征地农民养老保障制度。按照政府倡导、个人自愿、以支定收、适度保障，缴费标准与我县农村经济社会发展、农民收入的实际情况及社会承受能力相适应，保障水平不低于我县城镇居民最低生活保障标准的原则，建立个人账户与社会统筹相结合的被征地农民基本养老保险制度

　　第一，参保范围。被征地人员是指永平县辖区内有承包村集体经济组织土地资格，其土地因国家建设需要而被征用，征地时的在册农业人员。以户为单位，土地（指按永平县农村合作经济组织承包合同界定的耕地，面积以农经部门丈量面积为准）被完全征用或征地后以户为单位人均耕地不足0.3亩的人员，均为参保对象。

　　第二、保障方式。一是基本生活补助。被征地时年满60周岁及其以上（不分男女）的人员，实行基本生活补助。二是基本养老保险。被征地时年满16周岁且不满60周岁（不分男女）的人员，实行基本养老保险。

　　第三、基金来源。被征地人员基本养老保险基金来源：一是使用土地的单位，按使用每亩土地不低于4万元的标准缴纳被征地人员社会保障费；二是政府从土地纯收益中安排10%的资金；三是基本养老保险金收益；四是政府补助和个人缴纳的基本养老保险费；五是其它来源。

　　第四、缴费及补助标准。被征地农民基本养老保险的养老保险金由农民个人、政府分比例共同承担，实行一次性缴纳，筹资标准根据我县的经济发展水平和被征地农民的承受能力来确定，由县人民政府一次性补助50%，由个人缴纳50%。政府补助部分一次性划入统筹账户，个人缴纳部分一次性划入个人账户。凡参加基本养老保险的被征地农民均有权享有政府的一次性补助。

　　第五、待遇的发放。一是基本生活补助。享受基本生活补助的60周岁以上的征地养老人员，从办理参保手续后之下月开始，由社会保险局经办机构按启领时城镇居民最低生活保障标准支付基本生活补助费，直至死亡。二是基本养老保险。16周岁至不满60周岁被征地农民，按规定缴足养老保险费的，从年满60周岁的次月起，由社会保险局经办机构根据云南省农村养老保险政策计算相应的待遇，如待遇不足我县启领时城镇居民最低生活保障标准的，应从统筹账户中补足不足部分，按月领取基本养老金，直至死亡。

　　（2）实行生活补助。对县人民政府具体政策实施后征地时不满16周岁的人员且土地被完全征用的人员不列入被征地人员社会保障范围，一次性发给征地生活补助，其今后的就业和养老问题自行解决。

　　（3）医疗保障。被征地农民可参加新型农村合作医疗或城镇居民基本医疗保险，按参保方式享受有关医疗待遇。

　　（4）实行最低社会保障制度。被征地后在未到达领取年龄前，生活水平达不到我县居民最低生活保障标准，符合居民最低生活保障条件的，由民政部门按照政策规定纳入保障范围。依照城镇居民最低生活保障的规定纳入城镇居民最低生活保障范围。

　　总之，积极探索被征地农民就业培训和社会保障的政策措施，解好决被征地农民的基本生活保障问题，是坚持以人为本、贯彻科学发展观、执政为民的具体体现，是国家重点建设、重点项目顺利实施的关键，是构建社会和谐的基础。

改革征地制度土地状况调研报告

　　一、我县土地利用现状调查基本情况

　　(一) 基本情况

　　**县位于云南省东南部、文山州西北部，地处东经103°34′-104°45′之间，北纬23°45′-24°28′之间，全县土地面积经详查结果：7585329.7亩。

　　**县地处滇东南岩溶山原地区，大总山脉分支系纵横全境，地形夏杂，地势起伏，喀斯特地貌（或称岩溶地貌）较多。整个地势从西南向东北呈阶梯状倾斜，海拔相对高差较大，最高海拔2501.8米，最低782.0米，最低差1719.8米。坡度一般为15°-35°。地形有山地、山间盆地，河谷、丘陵、平地、洼子地和坝子等。地貌类型多样，主要构造侵蚀地貌，是褶皱断裂形成的山地。如官寨剥蚀地貌，主要表现为剥蚀高原低山、丘陵和低中山。分布在腻脚等地；溶蚀地貌，如舍得岩溶地貌，岩溶面积占全县总面积的47 .8%；盆地地貌，是受断裂和溶蚀作用形成的，境内海拔在1500米左右的坝子均属于盆地地貌。堆积地貌境内较少。全县500亩以上的坝子有40个，较大的坝子有八道哨、曰者、新沟、双龙营、普者黑、马者龙、天星、树皮等，约占全县面积的20%。

　　(二)土地现状结构

　　我县各地类面积和结构如下：

　　1、农用地:6848594.3亩，其中，耕地:1430067.1亩，占土地总面积18.8%;园地:10292.6亩，占土地总面积0.14%;林地:4630573.9亩，占土地总面积61%;牧草地:173048.3亩，占土地总面积2.3%;其它农用地:604612.4亩，占土地总面积7.9%。

　　2、建设用地:92612.6亩。其中，居民点及工矿用地:75625.7亩，占土地总面积0.99%;交通用地:12330亩，占土地总面积0.16%;水利设施用地:4656.9亩，占土地总面积0.06%。

　　3、未利用土地:644122.8亩，占土地总面积8.5%。

　　(三) 土地利用特点

　　1、农业用地面积大，有较大的开发潜力。全县已利用的土地中，农业用地为6848594.3亩，占土地总面积的90%，在农业用地中，非耕地多，而耕地少。

　　2、耕地中，旱地多，灌溉水田少，全县耕地中，旱地面积即达1239421.4亩，占耕地面积的86.6%，灌溉水田145359.6亩，占耕地的10.1%。旱地面积中，以坡地为主，面积为958605.7亩，占旱地面积的77%，而平旱地、梯地等面积为23%。

　　3、林业用地不合理，园地少，林地多。全县林地4630573.9亩，占土地总面积的61%，园地:10292.6亩，占土地总面积的0.14%。园地规范小，零星分布，目前还未形成规模，商品率极低低。林地面积中，有林地3146993.5亩，全县森林覆盖率达41.5%。

　　4、牧草地以天然草地为主，人工草地、改良草地缺乏。

　　5、城镇、村庄及工矿用地中，以村庄用地多，而工矿等其他用地较少，说明**县城市建设薄弱，工矿企业不发达。

　　6、交通用地较少，仅占全县土地面积的0.16%。

　　7、水域以河域水面、坑塘水面、沟渠水面为主。

　　8、未利用土地面积大，但可开发利用的较多，队难以利用的裸土地，裸岩石砾外，其余荒草地、田坎等土地还可以开发利用。

　　(四) 土地利用中存在的主要问题

　　1、土地利用结构不合理，土地利用率低

　　用地结构不合理，主要是：1、耕地少，非耕地多。2、园地和水域用地少，开发潜力大。3、城镇居民及工矿用地不合理，存在用地浪费现象。4、牧草地少，未利用地多，开展难度大，影响畜牧业的发展。5、林业用地面积多，但低产林地较多。由于低产林面积比重较大，林业利用率低，开发潜力大。

　　2、森林植被遭到破坏，水土流失严重，生态环境恶化,**县的森林资源，由于50年代末和60年代初土法冶炼钢铁，1978年以后包产到户，开荒扩大耕地，大面积的森林遭到严重破坏。加之人口的不断增长，资源与人口、环境矛盾日趋突出，致使全县森林面积锐减。据有关部门记载，1952年全县森林面积为507．45万亩，森林覆盖率达67．7％。到1978年森林面积减到143．9亩，森林覆盖率为19．2％，面积比1952年减少363．55万亩，森林覆盖仅为1952年的28．36％。80年代开始，全县响应党的号召，积极开展居民义务植树活动，但由于造林存活率低，加之管理工作滞后等原因，使造林面积难以补偿被毁林面积。由于森林资源遭到破坏，造成了严重的后果：一是水土流失加剧，据统计，1994年全县水土流失面积达1689平方公里，占全县土地总面积的33.4％；二是水源枯竭，水库、坝塘等库容量减少，山区人畜饮水困难；三是自然灾害频繁，损失程度加重。由于森林面积减少，高山山区、陡坡地区耕地严重受到洪水冲刷，低凹地易造成洪涝灾害耕地质量下降。**六独铜矿区曾经发生山体滑坡，造成人员伤亡的事件。这都说明了森林被破坏，环境不断恶化造成的。四是气候受到影响，常常会发生旱、涝、冰雹、霜冻等灾害性天气，且周期缩短。

　　3、人口过快增长，人地矛盾突出

　　长期以来，由于种种原因，造成了人口增长过快，耕地锐减及人地矛盾突出等问题。在人地比例关系中，土地资源严格来说是不可再生资源，土地面积是个常数，人口是个变量，人口的迅速增长，必然带来人均土地和耕地相对数量的减少。必然造成人地矛盾加剧。同时，由于城镇附近的良田良地逐步被征用，非农业用地增长快，耕地逐年减少，耕地质量减退。

　　4、农业水利设施脆弱，农业生产条件亟待改善

　　农业生产水平高低，主要取决于土地质量，技术水平、生产条件(主要是基础设施)和必要的物力、财力的投入等。按照发展高产、优质、高效的现譬化农业的标准来要求，**县农业水利基础设施建设是极不相适应。由于水利设施差，工程老化和不完善，一些水利工程带病运行，迫切需要改造和更新。据土地利用现状调查，全县灌溉水田145359.6亩，占耕地的10.1%，而望天田、旱地、菜地等则占90.9%。由于全县水利设施不配套，到1994年全县水利化程度仅达26%，从而形成地多田少、低产田地多，高产田地少的耕地利用状况；由于农业基础设施脆弱，抵御自然灾害能力低，一旦警到大的自然灾害如，霜冻、干旱、洪涝等。农业生产将受到严重影响，如，霜冻、干旱、洪涝等。

　　5、农村能源短缺，制约林业生产发展

　　**县水能资源丰富，但开发利用程度不充分。由于全县水能资源开发利用率低，煤矿资源少等，造成了农村生活能源紧张。虽通过节柴改灶技术推广，农村沼气的开发高，但也难以使鲁号农村能源紧张的局面有所缓解。农村生活能源不得不以森林的消耗作为代价来得以逐步解决。因此，造成了森林资源消耗量大于生产量，森业资源减少的局面。所以，需要使农村能源的问题得到解决，首先要加快水力资源的开发，提高农村通电率，其次还要加快农用薪炭林建设，推广节柴改灶和沼气，有条件的乡镇要建立风力发电等。

　　6、土地利用缺乏科学规划，乱占乱建现象时有发生

　　随着人口的不断增长，城乡建设特别是市政建设需要逐步增强，公路交通，邮电设施，城市给水、供电，街道建设等城市功能应相互配套。但是，由于缺乏统一的科学的发展规划，加之执法不严，管理工作滞后等因素，城市建设，农村建房只从本行业、部门和个人利益出发，各行其是，挤占街道、公路，乱占乱建，用地布局不科学，工厂和一些乡镇企业建厂选址因缺乏规划，存在重复建设，用地浪费等现象。

　　二、现行基本土地制度与土地征用制度

　　土地征用制度是我国一项基本土地制度,征地过程是集体土地转变为国有土地的所有权转变过程,强制性和补偿性是其两个基本特征,但现行征地补偿范围和补偿标准仍是计划经济思路。我国现行征地补偿制度透视，我国现行法律强调征地是一种国家行政行为,是集体经济组织对国家的一种义务,不是集体经济组织向国家“卖地”。因此我国的征地具有强制性,但必须以补偿为条件。而征地补偿只能是适当补偿,遵循3个原则:①征地补偿必须按国家制定的标准执行;②征地补偿应使被征地单位农民生活水平不降低为准则;③按照被征用土地的原用途给予补偿

　　根据宪法，中国实行社会主义土地公有制。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。中国现行的土地征用制度的具体内容是由《中华人民共和国土地管理法》及土地管理法实施条例所规定的。除了农村集体和个人为了兴建乡镇企业或者村民住宅外，土地管理法禁止任何单位和个人使用农民集体所有的土地进行建设。当建设单位确实需要使用农村集体所有的土地时，必须经过土地管理主管部门批准，通过国家征用将农村集体所有的土地转化为国家所有的土地，然后通过出让或者行政划拨方式取得国有土地使用权。土地管理法也规定了各级政府对于征用各类土地，包括基本农田、基本农田以外的耕地和其他土地的审批权限。根据自XX年实施的《征用土地公告办法》，被征用土地所在地的市、县人民政府应当在征用农民集体所有土地时，对征用土地方案和征地补偿、安置方案进行公告。按照《国土资源听证规定》，征地当事人有权利就拟定征地项目的补偿标准和安置方案，以及拟定非农业建设占用基本农田方案申请等事项举行听证。

　　在现有土地征用制度下，征用土地的补偿不是以土地的市场价值为标准的，而是以被征用土地的原用途的产出水平为基础来进行核定。征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。土地管理法规定了征用耕地的土地补偿费和安置补助费的上限，而被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准以及征用非耕地的土地补偿费和安置补助费由各省级地方政府制定。

　　一、 现行土地征用制度的弊端及其产生的问题

　　在征用农村土地的过程中，土地交易的主体是土地所有权，所发生的是农村集体土地所有权向国家土地所有权的转化。完成征地手续后，国家将国有土地使用权出让或者划拨给用地单位使用。在由用地单位向政府申请征地时，由用地单位支付征地补偿费并最后取得土地使用权的情形，其实质是用地单位代国家支付了土地所有权转移的价格并因此获得土地使用权。农村集体土地所有权的转移是单向性的，即农村集体土地所有权只能转化为国家土地所有权，而且农村集体土地的所有者在土地所有权转移的过程中始终处于被动从属地位。只有当本集体以外的单位需要该集体所有的土地进行非农业建设的时候，才会由用地单位向政府土地管理机构提出征用土地的申请，或者由政府直接征用土地用于出让，从而启动土地征用程序，最终导致土地所有权的转移。作为集体土地的所有者，农民集体不仅不能自主行动促成土地所有权的转移，而且在法律上也没有对于征地的合理性提出异议的权利。因而可以说，现有的农村土地制度事实上是在法律上规定了农村土地的集体所有权与城市土地的国家所有权处于不平等的地位，从而导致农村土地所有权的内在的不完整性。这正是导致征地过程中一系列严重问题的根本原因。

　　由于土地征用而产生的土地产权的转移并不是真正的市场公平交易，而只能把其看成是一种特殊的土地产权交易。不过，也应当注意到，改革开放以来市场经济的发展已经对非市场的法定补偿标准造成了冲击。近几年征地改革试点过程中出现的各种新的补偿方式和概念，如实物补偿、合作补偿、年薪制补偿、综合价等，也反映了土地市场供求关系对土地补偿价格形成的影响。但是，这种在缺乏必要的法律保证的条件下形成的征地补偿费，仍然严重偏离市场决定的价格水平。因此，征地费用水平就无法成为调节土地市场供求关系的杠杆。

　　除了农村集体土地所有权的不完整性外，现有征地制度还存在着以下严重弊端：

　　（1）“公共利益”和“国家建设用地”定义模糊。

　　（2）征用土地的程序不完善

　　（3）征地补偿机制存在根本缺

　　（4）对于征地补偿费的处置缺乏明确合理的规定。

　　（5）缺乏独立的征地补偿费评定机构。

　　（6）缺乏明确、独立和有效的征地纠纷调解仲裁机制。

　　土地征用制度的缺陷，导致了土地征用过程中一系列的严重问题。主要包括：

　　（1） 地方政府滥用征地权利，导致耕地急剧减少和土地资源的严重浪费

　　（2） 失地农民的经济利益严重受损。

　　（3） 失地农村人口的安置问题面临新的挑战。

　　上述种种问题的存在，充分显示了土地征用制度改革的迫切性。

　　二、 创新土地征地制度，切实维护农民利益

　　社会经济发展的客观需要和各个国家的实践，土地征地制度的改革，要注意把握严格控制占用耕地和保护农民利益这两条。改革的总目标就是要建立一套既能充分保障被征用土地者的合法权益，又具有效率和有利于土地资源合理利用的土地征用制度。鉴于土地征用制度的缺陷与征地过程中存在的问题，能够更好的做到切实维护农民利益，土地征用制度改革应当体现以下原则：

　　第一，农村集体土地所有权应当与其他财产权利一样享有宪法的同等保护，农村集体和农民个人应当拥有对于政府征用其所有的土地和征地补偿的合理性提出异议的权利，而且在土地被征用时应当以市场价格为基础得到公平的补偿。

　　新的宪法修正案规定，国家对于征收和征用土地给予补偿。此修正案并未排除在土地征用时可以对于集体所有的土地给予市场价格基础上的补偿。而且，新的宪法修正案包括了对于依法获得的私人财产权予以宪法保护，这意味着合法的私有财产在社会主义市场经济体制下享有与其他性质的财产权平等的地位，在市场交易时应当获得公平的市场价格或者补偿。这实质上也体现了市场经济条件下必须平等对待各种财产权利的客观要求。那么，就没有理由对于依法确立的集体土地所有权继续实行过度的限制。简单地说，集体土地所有权在土地交易过程中应当按照市场价格获得公平的补偿。应当明确的是，即便仍然限定集体土地所有权只能转化为国家土地所有权，在土地征用过程中同样可以按照市场价格对于集体土地予以补偿。

　　第二，应当根据我县的具体情况制定专门的土地征用办法，对于土地征用的程序和土地征用补偿的原则作出公正明确的规定。既要保证国家征用土地的公权力的有效行使，也要充分保障土地被征用者的合法权益。应当对于征地过程中的所有环节作出明确细致的规定。这包括征地申请、征地前公告、征地听证、征地批准后公告、征地公告登记、进入和实际占有土地、征地补偿的原则和标准、征地纠纷的处理等各个方面。

　　第三，确立以市场价格为基础进行征地补偿的原则。土地是重要的生产要素和稀缺的资源，市场机制是实现其有效配置的基本途径。只有按照市场价格进行征地补偿，才能有效保障农村集体和农民的合法权益。征地补偿费的构成，应以确定需补偿的项目来确定。这应当包括土地本身和地上附着物补偿费、搬迁费，以及必要的法律和专业服务费用，如测量与评估费用等。

　　第四，建立合理的征地纠纷调解机制。征地过程中的纠纷主要表现在两个方面：征地本身的合理性和征地补偿的合理性。就征地本身而言，纠纷的核心为是否应该征地和征地的数量是否合理这两个问题。征地补偿方面的争议则是关于补偿标准是否合理。所以在制定征地办法时，应当对于征地程序和征地补偿纠纷的处理机制分别予以规定，要明确行政部门、独立机构和司法机关在解决各类征地纠纷中的地位和作用。这主要包括它们对于征地行为合法性和征地补偿合理性的判定。除了行政复议外，由政府任命的独立机构可以就征地合法性问题举行听证会；政府也可以建立独立的土地价格评估委员会或者土地仲裁庭，对征地补偿价格进行核定和裁决；而且必须要在征地法中明确赋予人民法院最终审理征地行为合法性和征地补偿合理性的权力。

　　第六，改革土地补偿费管理和分配体制，建立适应市场经济体制要求的新的失地农民安置机制，确实保障失地农民的切身利益。由于中国土地制度的公有性质，土地征用是农村土地转化为城市土地过程中一个必不可少的环节。这就意味着土地征用在中国的土地利用中成为普遍的土地供给手段，从而也使得因征地而失去土地的农民的安置成为一个十分敏感的社会经济问题。从理论上讲，在征地部门对于被征土地按照市场价格补偿后，就不对被征地集体的农民有任何其他的义务了。在制定土地征用办法时应对农村集体土地的征用补偿费的支付与处置有相应的规定，以充分保障失地农民的合法权益。

　　首先，土地补偿方案必须在拟征地所在集体予以公告，并以书面形式送达该集体各个农户。在该公告中，应当明确告知该集体或者其成员在规定的期限内有对征地补偿方案向法定的部门或机构提出异议的权利。

　　其次，在征地部门正式占有和使用土地之前，必须在法院认定的银行账户内存入足够的土地补偿费。如果不是预估的补偿费全额也应当不少于百分之九十。同时，要在法律上规定征地部门必须自取得土地产权之日起，按照法定的利率支付所欠征地款的利息。这样，可以防止征地部门拖欠农民的征地费，

　　再次，必须改革土地征用补偿费的分配体制。征地补偿费的不同构成部分的分配办法应当不同。按规定应该付给农民的各项补偿费，如地上附着物和青苗补助费及搬迁费，应当直接支付给被征地的农民，避免侵占和挪用的发生。对于属于对集体土地所有权的补偿的部分，应当为被征地的所有集体成员共同所有。这又包括两种基本情形：部分集体成员的承包土地被征用；全部集体土地被征用。当只有部分集体成员的承包土地被征用时，属于土地所有权补偿费的一部分应当用于补偿被征地农民因失去所剩年期的土地承包经营权的损失。当全部集体土地被征用时，土地所有权的补偿费应当属于全体村民。应当以公有基金的形式进行管理和投资，以保障失地农民发展经济和重新就业。应当制定相应的土地补偿费管理使用的规定，以规范资金的使用，防治贪污、挪用和浪费。

　　另外，可以考虑在征地补偿费中划出一部分设立人力资源开发基金，专项用于失地人口劳动技能培训，帮助失地人口实现新的就业。既往那种依赖用地单位安置农村人口的做法，与劳动就业市场化改革的方向不相符合。尤其是当失地人口的劳动技能与用地单位对劳动力素质的需求存在很大差距的时候，法律上强制要求用地单位接收失地的农村人口是违反劳动力资源市场配置的效率原则的，是一种不合理的行为。

　　最后，在集体土地被部分征用的情况下，如果要通过内部土地调整来安置失地农户的话，要处理好农村失地人口安置与保障农村土地承包经营权的关系。未经原土地使用者的同意，不得为了安置失地人口而对农村土地承包经营权随意更改和调整。在制定土地征用法时，要充分考虑到其与《农村土地承包法》中相关规定的协调。

　　除了上述各个方面之外，政府能否争取开征部分费用作为其提供配套基础设施的补偿的。因为，城市郊区的土地在转化为非农用地时土地的价格会成倍上涨。城市基础设施的延伸无疑是一个重要原因。那么，政府取得部分征地补偿费的理由就是，郊区土地的增值，部分是由于城市政府投资的公共设施的延伸的结果。因而，城市政府开征部分费用，其可以是政府先期投资的回收，或者是对需要的新建公共设施投资的先期取得。如果要征收某种形式的增值费，建议以土地补偿价格为基础或按照新的土地用途和面积及建筑容积率来征收。

县征地补偿费分配情况的调研报告

　　征地补偿费的分配事关农民利益、事关农村稳定、事关新农村建设、事关县城发展。按照县委常委、县委办主任、县生态产业园管委会主任金晚球的要求，11月10日至15日，县经管局牵头与县委政研室、县政府经研室、县公安局和县国土局等相关同志组成联合调研组，对两市镇和黄陂桥乡部分村进行了实地调查。现将有关情况报告如下。

　　一、基本情况

　　我们走访了5个村，涉及57个组，都与县开发区或县生态产业园发生了征地补偿关系，目前已有42个组将征地补偿费分配到户，占总组数的73.68%。其中两市镇3个村、38个组，除2个组没有将征地补偿费分配到户外，其他36个组均已分配到户。黄陂桥乡2个村19个组，仅有6个组的征地补偿费分配到户，其他13个组因各种原因未分下去。具体情况如下：

　　县开发区目前在两市镇征地牵涉到宋家塘村、金泉村、软塘村、赛田村、湖塘村、新辉社区、荷花社区、大田社区、公园社区等5个村和4个社区。我们主要调研了2个村和1个社区：两市镇的宋家塘村现有户数480户，人口2160人，已征地1000亩，全村15个组，14个组已完成征地补偿费分配，剩下一个组没有分配；软塘村现有450户， 1500人，已征地400亩，全村12个组，11组已完成征地补偿费的分配，1个组没有完成；公园社区现有420户，1480人，已征地1700亩，征地补偿费全面分配到户。

　　县生态产业园目前在黄陂桥乡征地牵涉到龙石、晨光、排头、余桥、同意等5个村。我们重点解剖的两个村，基本情况如下：龙石村现有345户，1221人，已征9个组132亩土地，征地补偿费有5个组分配到户，另有4个组没有分下去；晨光村现有285户，1201人，已征10个组土地500亩，征地补偿费只有1个组分配到户，另外9个组没有分下去。

　　二、征地补偿费的分配方法

　　从以上5个村的调查情况来看，村民承包的土地，征地补偿费分配方式不一，已经分到户的42组主要有两种分法：

　　（一）直接分给承包户。即所征的地是谁承包的，征地补偿费就归谁。按此方法分配的有18个组，占已分到户组的42.86%。

　　（二）按人口分配。一是按承包土地人口和现有户籍人口加权平均分配。如黄陂桥乡龙石村力新组将该组1997年参加分田分地的人口和现有的户籍人口对半来分，即将土地补偿费分成两半，一半按1997年分地人口分，一半按现有户籍人口分。二是按现有人口分配。现有人口参与分配的计算方法，五花八门。较典型的有两市镇宋家塘村，该村将各户参与分配的情况分为14类，现摘录如下：1.凡在该村依法承包土地的村民都可以参与分配，但本村婚嫁出去的或离婚的妇女，不论户口是否迁出或迁入，包括其所生子女一律不参与分配；2.凡合法婚入并且户口迁入本村的妇女都可以参加分配；3.凡弄虚作假办理结婚证，但已成事实婚姻的夫妻，只能按50%参与分配，待男女双方均达到结婚年龄时，方可100%分配，未到法定年龄生育的子女按超生分配，父母满分时儿女也可满分；4.本村离婚妇女，可保留户口，不参加分配，但娶进来的离婚妇女离婚后，分有固定房屋，且没有出嫁者，可以参加分配；5.除正常婚嫁外，凡经村民小组95%以上的户主签同意的其它情况迁入者可以参加分配；6.纯女户允许其中一个女儿招婿，其招女婿及子女可以参加分配，如果男方不愿意到女方落户，女方也不同意到男方落户者，双方所生育的子女不管多少，女方娘家允许一个参加分配；7.凡男女双方年龄超过30岁，结婚半年以上，未生育者，夫妻双方各加半份分配；8.凡30岁以上的单身汉可以多分半份；9.领证的独生子女，均可以多分半份，但此款先由村（组）代保存，需其母亲达到45岁时，由村（组）将存款取出，连本带息全部付给对象户，如在45岁之前又有生育的，此款由村（组）取出归小组集体所有，并加罚此款的20%；10.凡超计划生育的小孩按5岁以下记5分，5岁以上每增加1岁记1分到14岁记满分（14岁为满分）进行分配，超生二胎或二胎以上为多胎，超生多胎者按超生一胎的同比70%参加分配；11.凡户口不在家的义务兵，10年以下的士官、在校的大学生及大学毕业时及时将户口迁回原籍者可以参加分配，但大学毕业后户口迁往外地不参加分配；12.凡夫妻生育了多个子女，又未经批准另带养了一个子女，这个子女不参加分配；13.凡在分配征地款之前，已开始征地活动，但未签订正式合同就死亡者，可照顾参加本次分配；14.凡是小组自己制订有分配方案及办法者，由小组自己搞好分配。另外，其它各村虽没有统一的分配方案但都大同小异，也将参与分配的人分为不同种类，再按相应的标准进行分配。

　　三、征地补偿费分不到户的原因

　　据调查，征地补偿费不到户的原因主要是村（组）不了解分配政策，自认为是按人口分配，而哪些人该分，哪些不该分，矛盾重重，无法扯清。主要是以下七种人界定难。一是外出经商、务工人员，外出后其户籍仍在该村集体经济组织所在地，且在外面也有户口的；二是外出学习、服兵役、服刑的人员，这类人群有的按照国家的有关规定将户口迁出；三是基于婚姻关系而流动的人口，有农嫁农的情况，有农嫁非的情况；四是空挂户口人员的问题；五是回乡退养人口和下岗职工；六是独生子女和30岁以上的单身人员的分配标准问题；七是超计划生育人员的问题等等。这几类村民参与分配的界定没有明确的标准。