目前，在我国政治生活中，工作报告（也称会议报告）是一种特殊的、使用极其广泛的公文文种。中国共产党机关、国家机关、人民政协机关、民主党派机关、人民团体和国有企业单位，按照宪法或有关法律与组织章程，在定期召开的法定权力机关的会议上，工作报告都作为会议的主导性文件。为了正确认识和运用工作报告这个文种，笔者拟就与工作报告撰写有关的几个问题，谈点粗浅看法。

　　一、工作报告的含义、类型与渊源

　　（一）工作报告的含义与类型。工作报告是依法成立的社会组织第一负责人，向本系统由选举或协商产生的代表（或委员）组成的权力机关陈述过去和今后的工作，请予议决的公务文书。这就是说，工作报告作为公文文种，其上位概念（属概念）是公务文书，它是属于公务文书的一个文种，此其一；其二，报告的主体是依法成立的社会组织机关，报告人是该组织的法人代表，即第一负责人（俗称“一把手”），通过工作报告这一形式总结和部署工作；其三，报告的受体是该社会组织系统实行“代表制”或“委员制”的权力机关，后者被赋予听取、审查和议决报告权。如在中央，全国人民代表大会（国家最高权力机关）听取和议决国务院（国家最高行政机关）总理的工作报告；在地方，各级人民代表大会听取和议决各级政府（地方行政机关）首长的工作报告。

　　根据工作报告的以上含义，联系我国目前各社会组织对工作报告的使用情况，我们可以从两个互相关联的方面来划分工作报告的类型：从工作报告的主体看，可分为中国共产党工作报告、国家机关的工作报告（含人大常委会工作报告、**工作报告、人民法院工作报告、人民检察院工作报告等）、人民政协工作报告、民主党派工作报告、人民团体工作报告、国有企业工作报告等；从工作报告的客体看，同以上报告主体相对应，有中国共产党代表大会（代表会议）及委员会议的工作报告、人民代表大会及人大常务委员会议的工作报告、人民政协全体委员会议工作报告，各民主党派代表大会及委员会议的工作报告，人民团体代表大会（代表会议）及委员会议（或理事会议）的工作报告，国有企业职工代表大会的工作报告等。（二）工作报告的渊源。工作报告这一文种的产生有悠久的历史渊源。它的含义和类型内包含着一个基本道理，就是工作报告是党派、政权和其他社会组织采取民主集中制的产物。凡是按照民主集中制组织起来的社会组织，通常都要运用工作报告这个办理公务的工具去履行职责，管理和推动本组织的活动。在我国，中国共产党是最早按照民主榘中制建立起来的社会组织，而实行民主集中制，最终就是集中到本组织“代表大会”。按照中国共产党章程规定，党的代表大会是民主集中制这个制度化体系中最基本的民主制度，是党的权力机关，它有权听取和审查本级党的委员会、纪律检查委员会的报告；同时，由代表大会选举产生的党的中央或地方的委员会，有权听取和审议中央政治局或地方常务委员会的工作报告。中国共产党从成立至今，共召开了17次全国代表大会，其间自“七大”以来，每届代表大会都要听取和审议中央委员会的报告。新中国成立前，中国共产党在部分区域成为执政党，在人民民主的政权中也采取了民主集中制的原则，从土地革命战争时期中央根据地实行的全国工农兵代表大会、抗日战争时期边区根据地实行的“三三制”的参议会，到解放战争时期区开始实行的人民代表会议，在这些会议召开时都有民主政权执行机关主要负责人向大会作工作报告。1934年1月毛泽东代表中华苏维埃共和国中央执行委员会与人民委员会《在第二次全国苏维埃代表大会的报告》是最早的“**工作报告”。建国后，1954年9月召开的中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议通过了第一部《中华人民共和国宪法》，这部宪法正式构建了我国以人民民主专政的国体与人民代表大会政体为核心的民主制度框架。从1954年至今，我国已经历过10届全国人民代表大会，现在处于第11届，每届及届中的各次全国人民代表大会，都有国务院总理向大会作《**工作报告》，接受监督和审议。在中国共产党及其领导下的人民政权实行民主集中制的示范和影响下，我国各民主党派、人民政协、人民团体和国有企业几乎都按照民主集中制原则来建立自己的组织形式，实行类似“党代表大会”或“人民代表大会”的制度，从而使工作报告这一文种得到普及，其使用频率越来越高，越来越广泛。

　　二、工作报告的特点与功能

　　（一）工作报告的特点。从公文文种的性质看，它有别于法定文种“报告”和非法定文种“领导讲话”。目前，党政机关发布的公文法规所规定的“报告”文种，属于以书面形式存在的上行文，适用于向上级机关汇报工作、反映情况、回复上级机关的询问，而工作报告严格说来还属非法定文种。理rt1是：现行“宪法”(2004年3月全同人大十届二次会议修正通过的《中华人民共和国宪法》）虽然规定国务院和地方各级人民政府分别对本级人民代表大会及其常务委员会“负责并报告工作”，但这里的“报告”是作为动词使用而不是作为文种的名词使用的，而且工作报告（草案）先是作为会议文件而存在，通过报告人以口头语言方式传达给与会人员，经过讨论审议修改，做出相应的“决议”表示同意后，才转化为法定公文。同时，工作报告与一般的‘：领导讲话”虽然同属于非法定文种和会议文件，但工作报告有专指性，即专指的报告人（社会组织的法人代表）、专指的会议场合（代表大会或委员会议）、专指的法定审议程序，它一旦被一定的法定会议通过后，就在本组织系统具有最高的权威性。

　　从文本的撰制过程看，工作报告调研和起草的周期长。工作报告需要全面总结本组织系统过去一个时期的工作和部署今后一个时期的任务，事关重大。因此，通常都要提前三五个月甚至更长的时间做文稿的调查研究和起草工作。其主要步骤是：第一，在报告人或其他领导人的主持下成立起草小组。起草小组从有关部门抽调人员纽成，形成“杂交”优势，并要有一两位水平高的作为统稿人。第二，酝酿准备。包括体会领导意图，初

　　步明确报告主题（主题的最终确定要产生于调查研究之后）；深入实际调研，搜集整理资料，理顺思路，围绕报告主题酝酿报告提纲。第三，草拟报告稿。根据领导批准的提纲撰写，按分工先南起草小组成员分头写，尔后由统稿人进行统稿工作，形成初稿。第四，反，复修改。由报告人修改，或提交领导班子集体讨论修改，形成“征求意见稿”；之后，下发本组织系统的一定范围内组织讨论，征求修改意见，起草小组再集中各方面的意见，形成“修改稿”。“修改稿”不是一锤定音，往往是上下结合、经过多次反复，形成修改一稿、二稿、三稿……。第五，领导班子最后审核。由报告人签发，形成提交“代表大会”或“委员会议”议决的讨论稿。以上大致是报告文本调研和起草的全过程。在这一过程中充分体现了领导亲自动手、秘书辅助和群众参与的“三结合”原则。

　　从文本向法定公文的转化看，必须经过一定的法定程序。同一般的公文不同，领导机关产生的工作报告文本不具有法定效力，它只是提供“代表大会”或“委员会议”的讨论稿。在相关的“代表大会”或“委员会议”的会议上，由报告人作报告，同时将交本发给与会者进行讨论审议，然后集中大家的意见，由起草小组辅助会议主持者，对报告进行修改，再将修改稿印发大会，并附以修改说明；经多数与会人同意才形成相应的关于工作报告的“决议”提交大会表决。大会通过“决议”后，工作报告才最终具有法定效力，成为本组织的共识和行动的准则。这是审议工作报告的法定程序，一个环节也不能少。关于工作报告的“决议”可长可短，最短者只一句话，如1945年5月31日“七大”通过的《中国共产党第七次全国代表大会对于政治报告的决议案》：“大会完全同意毛泽东同志的政治报告《论联合政府》，并认为必须将报告所提出的任务，在全党的实际工作中予以实现。”

　　从文本内容看，包容量大，具有系统性、全面性、战略性等特点。南于工作报告担负着社会组织的领导中枢机关总结并部署本组织系统工作的任务，因此，势必要求其内容广泛、全面、系统，对工作实施战略性的指导。从纵向看，工作报告涉及的工作跨度，受代表大会（委员会）会议间距的制约，少则一两年，多则四五年；从横向看，它涵盖本组织职权范围内各方面的工作。比如，五年一届的全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，每年初都要举行一次，国务院和地方各级政府要分别向大会作“**工作报告”，其内容几乎囊括了政府管辖的全部工作，包括经济、政治、文化、社会以及生态文明等方面的建设与改革，国务院工作报告还包括外交工作；其回顾全国或一个区域的政府管理工作而总结出的经验、提出的今后任务具有普遍指导性。这同职能部门总结并部署工作的领导讲话有显著的不同，后者的容量小、内容单一，其社会影响也是特殊的、局部的。

　　（二）工作报告的功能。概括起来，工作报告的功能（作用）有如下几点：实践经验的总结；革命理论的载体；重要路线和方针政策的制定；统一行动的指南；动员群众的号角。不同类型和级别的工作报告都有一个共同之处，它要回顾过去一定时段的工作成绩与不足，总结工作中的经验教训，有的还将实践经验上升为理论原则，并且在此基础上分析形势，提出今后的工作任务和完成任务的路线、方针、政策，指明继续前进的方向。工作报告在法定的“代表大会”或“委员会议”上审议通过后，就成为本组织系统动员群众、教育群众、团结群众为实现一定的目标而奋斗的行动指南。当然，工作报告所起作用的范围和大小是不一样的。它好比一个“圆锥体”，领导机关的层次越高，这个“圆锥体”的体积就越大，工作报告影响的范围就越广泛；反之，领导机关层次较低，这个“圆锥体”的体积就相对小些，工作报告影响的范围就窄些。中国共产党是领导我们事业的领导核心，因此党的代表大会报告和中央委员报告，其作用和影响是全国性的。抗日战争胜利前夕，党的“七大”通过的毛泽东的政治报告《论联合政府》，提出了“放手发动群众，壮大人民力量，团结全国一切可能团结的力量，打败侵略者，建设新中国”的总任务，指导了抗日战争从一个胜利走向另一个胜利；解放战争胜利前夕，毛泽东《在中国共产党第七届中央委员会第二次全体会议的报告》提出了促进革命迅速取得全国胜利和组织这个胜利的各项方针，并且规定了在政治、经济、外交方面应采取的基本政策，提出了中国由农业国转变为工业国、由新民主义社会转变为社会主义社会的发展方向，从而迎来了新中国的诞生。特别是毛泽东在报告中告诫“夺取全国胜利，这只是万里长征走完了第一步”，要保持”两个务必”的作风，要警惕资产阶级“糖衣炮弹”对无产阶级的攻击，这些令人警醒之言，至今仍有重要指导意义。1978年12月党的十一届三中全会后，中国共产党召开了十二届至十七届全国党的代表大会，历任总书记在每次大会上的报告从国内国际两个大局出发，分析了形势，确立了会议主题。先后提出了新时期建设中国特色社会主义的基本理论、基本路线和基本方针政策，制定了以经济建设为中心的各方面的发展战略及奋斗目标；与此同时，全国人民代表大会经历了五至十届（目前正处于十一届），每届及届中的每次代表大会上国务院总理的《**工作报告》都以全国党的代表大会报告为指针，部署国家行政系统的工作；全国人民政协历届委员会议，各民主党派和人民团体历届代表大会，也都在各自的工作报告中贯彻党的全国代表大会报告的精神。这样，通过中国共产党历届工作报告和贯彻报告的各项决议、决定，不断把全国各类各级组织的力量调动起来，把广大干部和群众的积极性焕发出来，形成了推动改革开放和现代化建设事业的合力，取得了举世瞩目的巨大成就。这说明，工作报告的精神力量一旦被人民群众掌握，可以转化成改造世界的物质力量。

　　工作报告既然有如此重要的功能，因此，必须以严肃认真的态度对待工作报告的撰制工作。毛泽东曾指出：“政策和策略是党的生命，各级领导同志务必充分注意，万万不可粗心大意。”这里提出的“政策和策略是党的生命”的观点，不仅对于共产党机关是如此，对国家机关和其他法定社会组织也是如此。任何法定社会组织的重要决策失误都会危害本组织的“生命”，尝到其恶果的是受本组织影响的人民群众。凡实行代表大会制的法定社会组织，其“代表大会”既是该组织最高的权力机关，又是最高的决策机关，定期的工作报告是实施其决策职权的重要体现。因此，要使“代表大会”通过的工作报告正确，并充分发挥其作用，关键是“代表大会”要做好把关工作。这就要求各类各级法定社会组织必须完善和强化该组织的“代表大会”制度，调整组织结构，增加来自基层的群众代表，建立健全工作报告讨论决定机制，以杜绝“代表大会”流于“橡皮图章”的现象。